La crisis de los balseros

El viernes 5 de agosto de 1994 corrió por La Habana el rumor de que una flotilla de barcos venía desde Miami a recoger a todo el que quisiera irse. Miles de personas se juntaron en el Malecón. Cuando la policía intentó dispersarlas, la concentración se convirtió en protesta, con gritos de «¡Libertad!» y «¡Abajo Fidel!», piedras y botellas contra los escaparates de las tiendas y los hoteles reservados a turistas¹. Los investigadores Holly Ackerman y Juan M. Clark estimaron que participaron entre 20,000 y 30,000 personas². La policía detuvo a cientos de personas y disolvió la protesta; después Fidel Castro recorrió el Malecón¹. El historiador Michael Bustamante lo resumió años después para BBC Mundo: «El Maleconazo fue la protesta más grande en la historia de la revolución hasta entonces»³. En las siguientes seis semanas, más de 30,000 cubanos se echaron al mar y Estados Unidos abandonó la política de puertas abiertas que había mantenido con ellos durante tres décadas y media¹⁴.

Antes del 5 de agosto

El estallido llevaba meses gestándose. Con la economía hundida por el fin del subsidio soviético, las salidas por mar crecían mes a mes: la Guardia Costera rescató 248 balseros en enero de 1994 y 1,010 en julio². Entre el 4 de junio y el 4 de agosto hubo siete intentos de secuestrar transbordadores y otras embarcaciones en la bahía de La Habana¹. En junio las autoridades cubanas mataron a tiros a un hombre que intentaba escapar, y entre el 13 de julio y el 8 de agosto al menos 37 personas que intentaban huir y dos funcionarios cubanos murieron en una serie de secuestros de barcos⁴. El caso más grave fue el del remolcador 13 de Marzo, que se hundió el 13 de julio frente a La Habana con 72 personas a bordo tras ser embestido por embarcaciones del Estado cubano; la Comisión Interamericana de Derechos Humanos responsabilizó a Cuba de la muerte de 41 de ellas⁵.

«No impediremos la salida»

Castro culpó a Estados Unidos. Al día siguiente de la protesta advirtió que, si Washington no tomaba medidas inmediatas para dejar de alentar las salidas ilegales, Cuba se vería obligada a ordenar a sus guardacostas que no interceptaran ningún barco que saliera de la isla¹⁶. El 13 de agosto, en un discurso televisado, repitió la amenaza y exigió la devolución de los secuestradores que habían llegado a Florida⁴. Según Ackerman y Clark, el gobierno retiró la vigilancia de las costas el 12 de agosto. El efecto se ve en los números de la Guardia Costera: en los primeros doce días de agosto rescató a 729 balseros; en los doce siguientes, a 14,066, casi veinte veces más².

Miles de cubanos acudieron a las playas, construyeron embarcaciones improvisadas y se hicieron a la mar⁴. El 17 de agosto salían más de 500 personas al día, y el 20 de agosto casi 1,200 intentaron cruzar el estrecho¹. El gobernador de Florida declaró el estado de emergencia⁶. A diferencia de 1980, el exilio no organizó una flotilla: Clinton agradeció a los cubanoamericanos su «courageous restraint», su valiente contención, por no llevar sus barcos a Cuba⁷.

El 19 de agosto: rumbo a Guantánamo

El 19 de agosto, Clinton compareció en la Casa Blanca:

«Today, I have ordered that illegal refugees from Cuba will not be allowed to enter the United States. Refugees rescued at sea will be taken to our naval base at Guantanamo, while we explore the possibility of other safe havens within the region.» Bill Clinton, 19 de agosto de 1994⁸

(«Hoy he ordenado que no se permita la entrada en Estados Unidos a los refugiados ilegales procedentes de Cuba. Los refugiados rescatados en el mar serán llevados a nuestra base naval de Guantánamo, mientras exploramos la posibilidad de otros refugios seguros en la región».)

Calificó la actitud de Castro de intento a sangre fría de aferrarse al poder y de exportar a Estados Unidos las crisis creadas en Cuba, y dijo que varios cubanos ya habían muerto al intentar salir⁸. Los que llegaran a tierra estadounidense quedarían detenidos por el INS mientras se revisaban sus casos¹. Al día siguiente anunció sanciones: fin de las remesas en efectivo a Cuba, paquetes familiares limitados a medicinas, alimentos y artículos humanitarios, y vuelos chárter entre Miami y La Habana reservados a inmigrantes legales y a viajes acordes con la Ley para la Democracia Cubana⁷. La GAO resumió el alcance de la decisión: revertía una política de tres décadas de acogida a los cubanos que buscaban refugio, y el presidente y la fiscal general indicaron entonces que quienes fueran llevados a Guantánamo no tendrían ocasión de entrar después en Estados Unidos⁴.

La Guardia Costera lanzó la Operación Able Vigil, que llegó a desplegar 38 guardacostas en el estrecho de Florida; sumada a la operación paralela frente a Haití, fue la mayor operación del servicio en tiempos de paz desde la guerra de Vietnam, con más de 63,000 migrantes rescatados⁹. Los primeros cubanos llegaron a Guantánamo el 22 de agosto¹⁰. La base tenía en marcha desde mayo la Operación Sea Signal, de una fuerza de tarea militar conjunta (la JTF-160) creada para rescatar e interceptar a los balseros haitianos, de los que vivían allí unos 15,000 en tiendas de campaña; la operación se amplió a los cubanos y la base se preparó para alojar hasta 60,000¹¹⁴.

Cuántos fueron

La salida masiva duró unas cinco semanas. Ackerman y Clark cuentan 21,300 balseros rescatados en agosto². Entre el 19 de agosto y mediados de septiembre la Guardia Costera recogió a unos 32,000, según Amnistía Internacional, o a unos 33,000, según la GAO, todos llevados a Guantánamo⁶⁴. Para el conjunto de 1994, que incluye a quienes llegaron antes de la orden de Clinton, las cifras van de unos 35,000 balseros, según la Cuba Platform, a casi 40,000 cubanos interceptados por la Guardia Costera o la Patrulla Fronteriza, según el Servicio de Investigación del Congreso (CRS)¹²¹³. Ackerman y Clark calcularon 45,575 rescatados entre 1991 y 1994, de los que 16,778 entraron directamente en Estados Unidos².

Fuente: Colección de Patrimonio Cubano de la Universidad de Miami para 1993; Ackerman y Clark para 1994¹².

El Comunicado Conjunto del 9 de septiembre

El 26 de agosto los dos gobiernos anunciaron que se sentarían a negociar². El 28, Castro ordenó a sus guardacostas que impidieran salir a las embarcaciones inseguras con niños o adolescentes a bordo⁶. El 9 de septiembre, tras las conversaciones de Nueva York, firmaron un Comunicado Conjunto¹⁴⁴. Estados Unidos abandonaba «its practice of granting provisional admission to all Cuban immigrants who arrive in US territory by irregular means», su práctica de admitir provisionalmente a todo cubano que llegara a su territorio por vías irregulares, y seguiría llevando a los rescatados en el mar a centros fuera del país; ambos gobiernos se comprometían a encauzar la migración por «safe, legal and orderly channels», vías seguras, legales y ordenadas⁶. Washington admitiría como mínimo 20,000 cubanos al año, sin contar a los familiares inmediatos de ciudadanos estadounidenses, y en el primer año daría además documentos a quienes ya estaban en la lista de espera de visas¹³⁶. Cuba, por su parte, se comprometió a impedir las salidas inseguras «using mainly persuasive methods», es decir, sobre todo por la persuasión⁴⁶. Los dos países no se pusieron de acuerdo sobre los cubanos excluibles y prometieron seguir hablando¹³.

La Sección de Intereses calculó que los 20,000 serían unos 7,000 refugiados y familiares, 8,000 inmigrantes con visa y sus familias y 5,000 personas con parole elegidas por sorteo, el Programa Especial de Migración Cubana; con la lista de espera, el total previsto para el primer año rondaba los 26,700⁴. Clinton dijo que el acuerdo, si se cumplía, sustituiría el flujo masivo y peligroso por un proceso «safer, legal, and more orderly», más seguro, legal y ordenado¹⁴. Cuba dio 72 horas para dejar de salir por cuenta propia⁶, y la policía volvió a patrullar los caminos hacia las playas con orden de detener a quien llevara balsas o materiales para construirlas⁴. Entre el 14 y el 30 de septiembre la Guardia Costera solo recogió a 80 personas².

Vivir en una base: Guantánamo y Panamá

En septiembre de 1994 los campamentos de Guantánamo albergaban a unas 45,000 personas, unos 12,000 de ellas haitianos⁴. A comienzos de septiembre había casi 20,000 cubanos y su número superó los 30,000 antes de los traslados a Panamá. Vivían en tiendas con suelo de tierra, rodeadas de alambre de púas, con poca agua potable y raciones militares; en los primeros meses no tuvieron periódicos, televisión, correo ni teléfono¹⁰. Llevaban pulseras con un transpondedor que registraba su número de identificación¹⁰. Cerca de 1,000 prefirieron volver a Cuba, pidiendo la repatriación o escapando de la base; algunos murieron o resultaron heridos al cruzar los campos minados del perímetro cubano¹⁰. Las autoridades cubanas informaron de que, entre el 1 de septiembre y el 7 de octubre, unas 122 personas intentaron huir por esa vía y dos murieron⁶.

Para aliviar Guantánamo, el Pentágono trasladó a 8,763 cubanos a campamentos en Panamá a partir de septiembre de 1994⁴. La población de los campamentos panameños llegó a unas 8,600 personas en octubre. Según GlobalSecurity.org, que resume la operación militar, la incertidumbre derivó en disturbios los días 7 y 8 de diciembre de 1994, en los que resultaron heridos más de 200 militares estadounidenses y 30 cubanos; dos migrantes se ahogaron en el Canal de Panamá al intentar escapar de los campamentos¹⁵. De Panamá salieron con parole hacia Estados Unidos 1,270 personas, y en febrero de 1995 los 7,291 que quedaban fueron devueltos a Guantánamo⁴.

Los protocolos y la Declaración Conjunta de 1995

La salida de Guantánamo empezó por los más vulnerables. El 14 de octubre de 1994, Clinton anunció parole para los mayores de 70 años, los menores no acompañados y los enfermos graves con sus cuidadores; el 2 de diciembre, la fiscal general añadió a los niños y familias a los que perjudicara una estancia prolongada. Fueron los llamados «cuatro protocolos»⁴. En los campamentos había más de 3,000 niños, casi 80 de ellos sin acompañante¹⁶.

En mayo de 1995 quedaban en la base más de 21,000 cubanos, unos 18,000 de ellos hombres de entre 18 y 30 años¹⁷. El 2 de mayo los dos gobiernos firmaron una Declaración Conjunta. Estados Unidos podría seguir concediendo parole humanitario a los de Guantánamo y descontar hasta 5,000 de esas entradas al año del mínimo de 20,000¹⁸. Y desde ese día cambiaba la regla en el mar:

«Effective immediately, Cuban migrants intercepted at sea by the United States and attempting to enter the United States will be taken to Cuba.» Declaración Conjunta de Estados Unidos y Cuba, 2 de mayo de 1995¹⁸

(«Con efecto inmediato, los migrantes cubanos interceptados en el mar por Estados Unidos que intenten entrar en Estados Unidos serán llevados a Cuba».)

Los devueltos serían informados de cómo pedir la admisión legal en la Sección de Intereses de La Habana, y los dos gobiernos se comprometían a que no se tomaran medidas contra ellos por haber intentado emigrar ilegalmente¹⁸. Los que lograban pisar tierra estadounidense, en cambio, podían por lo general quedarse y ajustar su estatus al año siguiente bajo la Ley de Ajuste Cubano: de esa asimetría nació la práctica conocida como pies secos, pies mojados¹³. Los cubanos de Guantánamo empezaron a salir a un ritmo de unos 500 por semana, primero las familias con niños¹⁷⁴. Para el 27 de junio de 1995 habían entrado en Estados Unidos con parole bajo los protocolos humanitarios 14,746 personas⁴. El último grupo de balseros de la crisis dejó la base el 31 de enero de 1996, diecisiete meses y medio después de la llegada de los primeros¹⁷.

La operación costó al gobierno federal unos 497 millones de dólares entre agosto de 1994 y septiembre de 1995, 434 de ellos al Departamento de Defensa⁴.

El costo humano

Nadie sabe cuántas personas murieron en el estrecho. La Colección de Patrimonio Cubano de la Universidad de Miami lo dice sin rodeos: el número de los que se perdieron en el mar no se puede medir¹. Durante el verano de 1994, con los rescates en su punto máximo, las autoridades cubanas encontraron ocho muertos dentro de sus aguas territoriales y la Guardia Costera dos fuera de ellas². A esas cifras se suman los muertos del 13 de Marzo y de los secuestros de barcos previos a la crisis⁵⁴ y los que murieron en los campos minados de Guantánamo⁶.

Las estimaciones de largo plazo son mucho más altas y muy inciertas. Ackerman y Clark recogen que fuentes cubanas y estadounidenses hablaban de una mortalidad de hasta el 75% de los que salían, que un modelo informático de vientos y corrientes indicaba que, en las mejores condiciones, solo uno de cada cuatro balseros llegaría a Florida o sería rescatado, y que el propio Castro afirmó en 1994 que en los cuatro años y medio anteriores 51,076 cubanos habían intentado salir y 13,275 lo habían logrado. Con esos datos, concluyeron que entre 1959 y finales de agosto de 1994 podrían haber muerto hasta 100,000 balseros, una cifra que presentaron como un máximo y que ellos mismos consideraron difícil de explicar sin un clamor mayor². Como advertían los propios autores, mientras no estén disponibles los registros del gobierno cubano cualquier cifra de muertos será solo una estimación².

Notas y fuentes

1. Bibliotecas de la Universidad de Miami, Cuban Heritage Collection, «Crisis & Response: The Rafter Crisis of 1994 and the U.S. Response», exposición digital Between Despair and Hope: Cuban Rafters at the U.S. Naval Base Guantánamo Bay, 1994-1996, 2011. https://scholar.library.miami.edu/digital/exhibits/show/guantanamo/crisis volver volver volver volver volver volver volver volver volver

2. Holly Ackerman y Juan M. Clark, The Cuban Balseros: Voyage of Uncertainty, Miami, 1995, texto depositado en DukeSpace (Universidad de Duke). https://hdl.handle.net/10161/12962 volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver

3. José Carlos Cueto, «Protestas en Cuba: qué fue el histórico "Maleconazo" de 1994 y cómo se compara con las masivas movilizaciones de este domingo», BBC News Mundo, 12 de julio de 2021. https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-57805495 volver

4. Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos (GAO), «Cuba: U.S. Response to the 1994 Cuban Migration Crisis», GAO/NSIAD-95-211, 18 de septiembre de 1995, pp. 2-4, 8-13. https://www.gao.gov/products/nsiad-95-211 volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver

5. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe n.º 47/96, caso 11.436, «Víctimas del remolcador "13 de Marzo" contra Cuba», 16 de octubre de 1996 (versión en inglés en la Biblioteca de Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota). http://hrlibrary.umn.edu/cases/1996/cuba47-96.htm volver volver

6. Amnistía Internacional, «United States/Cuba: Cuban "Rafters", Pawns of Two Governments», AMR 51/86/94, octubre de 1994. https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/06/amr510861994en.pdf volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver

7. Bill Clinton, «Statement on Cuba», 20 de agosto de 1994, en The American Presidency Project (UC Santa Barbara). https://www.presidency.ucsb.edu/documents/statement-cuba-0 volver volver

8. Bill Clinton, «The President's News Conference», 19 de agosto de 1994, en The American Presidency Project. https://www.presidency.ucsb.edu/documents/the-presidents-news-conference-1232 volver volver

9. Guardia Costera de Estados Unidos, Oficina de Aplicación de la Ley, «Alien Migrant Interdiction» (copia archivada en 2008 por la Universidad del Norte de Texas). https://webarchive.library.unt.edu/eot2008/20081103212952/http://www.uscg.mil/hq/cg5/cg531/amio.asp volver

10. Bibliotecas de la Universidad de Miami, Cuban Heritage Collection, «Life at the Guantánamo Camps: Detention», exposición digital Between Despair and Hope, 2011. https://scholar.library.miami.edu/digital/exhibits/show/guantanamo/detention volver volver volver volver

11. Bibliotecas de la Universidad de Miami, Cuban Heritage Collection, «Guantánamo: A New Challenge for the United States' Oldest Military Base Overseas», exposición digital Between Despair and Hope, 2011. https://scholar.library.miami.edu/digital/exhibits/show/guantanamo/guantanamo volver

12. The Cuba Platform, «The Special Period», consultado el 11 de noviembre de 2026. https://cubaplatform.org/special-period volver

13. Ruth Ellen Wasem, «Cuban Migration to the United States: Policy and Trends», Congressional Research Service, R40566, 2 de junio de 2009, pp. 1-3. https://www.everycrsreport.com/reports/R40566.html volver volver volver volver

14. Bill Clinton, «Statement on the Cuba-United States Agreement on Migration», 9 de septiembre de 1994, en The American Presidency Project. https://www.presidency.ucsb.edu/documents/statement-the-cuba-united-states-agreement-migration volver volver

15. GlobalSecurity.org, «Operation Safe Haven / Safe Passage», consultado el 11 de noviembre de 2026. https://www.globalsecurity.org/military/ops/safe_haven.htm volver

16. Bibliotecas de la Universidad de Miami, Cuban Heritage Collection, «Life at the Guantánamo Camps: Uncertainty», exposición digital Between Despair and Hope, 2011. https://scholar.library.miami.edu/digital/exhibits/show/guantanamo/uncertainty volver

17. Bibliotecas de la Universidad de Miami, Cuban Heritage Collection, «The Last Detainees», exposición digital Between Despair and Hope, 2011. https://scholar.library.miami.edu/digital/exhibits/show/guantanamo/last volver volver volver

18. Estados Unidos y Cuba, «Joint Statement With the Republic of Cuba on Normalization of Migration», 2 de mayo de 1995, en The American Presidency Project. https://www.presidency.ucsb.edu/documents/joint-statement-with-the-republic-cuba-normalization-migration volver volver volver