Ley de Ajuste CubanoPub. L. 89-732English
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1981-1993

Entre dos crisis

Los excluibles del Mariel, el acuerdo de 1984 y el camino al verano de 1994

Actualizado el 11 min de lectura22 fuentes citadas

Cuando cerró el puerto del Mariel en septiembre de 1980, cerca de 125,000 cubanos habían llegado a Florida y unos pocos miles se quedaron en una especie de limbo. El Servicio de Inmigración y Naturalización (INS) se negó a admitir a unas 2,000 personas por enfermedad mental o antecedentes penales1, y en agosto de ese año más de 1,700 que habían confesado delitos graves cometidos en Cuba ya estaban en prisiones federales2. No podían quedarse según la ley estadounidense y Cuba no los aceptaba de vuelta. Resolver esa contradicción, y la de cientos de miles de cubanos que querían salir por vías legales y no podían, ocupó los trece años que separan el éxodo del Mariel de la crisis de los balseros.

Los excluibles

En el lenguaje de la ley de inmigración de la época, los marielitos con antecedentes penales graves o trastornos mentales severos eran «excluibles»: personas a las que nunca se había admitido formalmente y a las que se podía negar la entrada. Muchos esperaban en la penitenciaría federal de Atlanta a que Cuba aceptara su regreso, y a comienzos de 1985 algunos llevaban más de cuatro años y medio evitando la deportación3. El Departamento de Justicia explicó en 1988 que solo 125 de los 125,000 llegados por el Mariel, una décima parte del uno por ciento, llevaban presos sin interrupción desde su llegada; el resto de los detenidos había cometido delitos en Estados Unidos o violado las condiciones de su parole4. Para entonces la cuestión ya no era solo qué había traído Castro en 1980, sino qué hacer con quienes habían delinquido después.

El acuerdo del 14 de diciembre de 1984

Tras varios años de conversaciones, el 14 de diciembre de 1984 los dos gobiernos cerraron un acuerdo, recogido en un comunicado y un acta de aplicación3. La Casa Blanca anunció ese día que Cuba aceptaba el regreso de «aproximadamente 2,700» personas llegadas por el Mariel que no podían quedarse porque habían admitido delitos graves en Cuba, los habían cometido en Estados Unidos o sufrían trastornos mentales graves5. La lista exacta tenía 2,746 nombres. Las devoluciones serían escalonadas: hasta 100 al mes, recuperables si un mes no se cubría, y nunca más de 1503.

A cambio, Estados Unidos reanudaba el trámite normal de visas en La Habana, suspendido desde 1980 salvo para familiares inmediatos de ciudadanos estadounidenses, porque Cuba se negaba a recibir a los excluibles5. Según Amnistía Internacional, el acuerdo fijaba en 20,000 al año el tope de cubanos que Estados Unidos admitiría si cumplían los requisitos6; para 1985 Washington empezó a tramitar hasta 20,000 visas de inmigrante de preferencia y la admisión como refugiados de hasta 3,000 ex presos políticos3. La declaración de la Casa Blanca añadía que la «gran mayoría» de los llegados por el Mariel, a quienes ya contaba en 129,000, se había integrado y estaba siendo tramitada por el INS para la residencia permanente bajo la Ley de Ajuste Cubano de 19665.

Radio Martí y la suspensión de 1985

El acuerdo duró cinco meses. El 20 de mayo de 1985, fecha que Ronald Reagan llamó en su diario el «Cuban Freedom Day», empezó a emitir Radio Martí, la emisora del gobierno estadounidense dirigida a Cuba. Reagan anotó ese día que Castro había respondido de inmediato cancelando el acuerdo por el que se le devolvían los delincuentes y enfermos mentales del Mariel7. La agencia que hoy dirige la emisora reconoce que el lanzamiento provocó interferencias de las señales y la suspensión del acuerdo migratorio8. Para entonces solo habían sido devueltos 201 cubanos de la lista49.

Washington respondió quince meses después. El 22 de agosto de 1986, Reagan firmó la Proclamación 5517, que invocaba la declaración cubana del 20 de mayo de 1985 por la que se suspendían todos los trámites del acuerdo y suspendía la entrada como inmigrantes de todos los cubanos, con excepciones: los familiares inmediatos de ciudadanos estadounidenses, ciertos inmigrantes especiales y los que hubieran salido de Cuba antes de esa fecha y tramitaran visas de preferencia en consulados designados de otros países10.

La ley de 1986: el ajuste de los entrantes

Mientras tanto, la mayoría de los marielitos regularizaba su situación. La Ley de Reforma y Control de la Inmigración de 1986 (Immigration Reform and Control Act, IRCA), firmada el 6 de noviembre de 1986, incluyó una sección pensada para ellos y para los haitianos llegados en la misma época1112. La sección 202, titulada Cuban-Haitian Adjustment, dice en su primer párrafo:

«The status of any alien described in subsection (b) may be adjusted by the Attorney General, in the Attorney General's discretion and under such regulations as the Attorney General may prescribe, to that of an alien lawfully admitted for permanent residence...» Immigration Reform and Control Act de 1986, Pub. L. 99-603, sección 202(a)11

(«El estatus de cualquier extranjero descrito en el inciso b podrá ser ajustado por el Fiscal General, a su discreción y conforme a los reglamentos que dicte, al de un extranjero admitido legalmente para la residencia permanente».)

Los beneficiarios eran quienes tuvieran la designación Cuban/Haitian Entrant (Status Pending) a la fecha de la ley, o los nacionales de Cuba o Haití llegados antes del 1 de enero de 1982 de los que el INS tuviera algún registro anterior a esa fecha y que, salvo que hubieran pedido asilo antes de esa fecha, no hubieran sido admitidos como no inmigrantes. Debían pedir el ajuste en un plazo de dos años, estar presentes en el país y haber residido en él de forma continua desde el 1 de enero de 1982. La ley eximía de varias causas de inadmisibilidad, fechaba la residencia el 1 de enero de 1982, no descontaba esos casos de los cupos de visas, no obligaba a cobrarles tasas y mantenía los beneficios de la ley Fascell-Stone11. La misma ley creó un Fondo de Emergencia de Inmigración para ayudar a las comunidades ante futuras migraciones masivas, una respuesta directa a los costos del Mariel12.

Noviembre de 1987: el acuerdo vuelve y las cárceles arden

En noviembre de 1987, en conversaciones celebradas en Ciudad de México entre el subasesor jurídico del Departamento de Estado, Michael Kozak, y el viceministro cubano de Relaciones Exteriores, Ricardo Alarcón, Cuba aceptó reactivar el acuerdo de 19849. El Departamento de Estado anunció el viernes 20 de noviembre que volvían el trámite normal de visas de preferencia, un programa ampliado de refugiados y la devolución de los excluibles que faltaban de la lista, unos 2,54549. El portavoz Charles Redman habló de más de 20,000 cubanos al año en varias categorías9.

Para los cubanos detenidos, la noticia significaba la deportación. En el centro federal de detención de Oakdale, en Luisiana, había 1,038 internos; en la penitenciaría de Atlanta, 1,3944. El sábado 21 de noviembre, hacia las 6:30 de la tarde, entre 200 y 300 detenidos intentaron forzar la entrada principal de Oakdale; cuando fracasaron, incendiaron edificios y tomaron rehenes, 36 en total, hasta controlar todo el recinto4. El lunes 23 estalló Atlanta: hubo incendios y saqueos, un interno murió por disparos de un guardia de torre cuando intentaba atacar a un empleado, la única muerte de las dos revueltas, y los amotinados llegaron a retener a 102 rehenes4.

«The events that we are discussing today were literally unprecedented in several respects in the history of American corrections.» Arnold I. Burns, fiscal general adjunto, ante el Congreso, 4 de febrero de 19884

(«Los hechos que hoy discutimos no tuvieron precedentes, en varios sentidos, en la historia penitenciaria estadounidense».)

Los motines no tenían que ver con las condiciones de las cárceles sino con la política internacional, subrayó el Departamento de Justicia. En las negociaciones participaron un abogado de Atlanta que asistía a los detenidos y, sobre el terreno, el obispo Agustín Román, una de las figuras de la comunidad cubanoamericana a las que consultó el gobierno. Oakdale se rindió el 29 de noviembre sin que ningún rehén muriera ni sufriera heridas graves; Atlanta liberó a sus últimos 89 rehenes en la madrugada del 4 de diciembre. Entre lo pactado figuraba una moratoria en las repatriaciones hasta revisar de forma justa la situación de cada cubano4.

El fin del subsidio soviético

La política migratoria de los ochenta descansaba sobre una Cuba sostenida por la Unión Soviética. Según la Cuba Platform, los subsidios soviéticos promediaron 4,300 millones de dólares al año entre 1986 y 1990, el 21.2% del producto nacional bruto cubano, y la reexportación de petróleo soviético comprado a precio preferente llegó a aportar más del 40% de las divisas de la isla13. Cuando ese apoyo desapareció, la economía se hundió. El Servicio de Investigación del Congreso (CRS) cifra la contracción de la economía cubana entre 1989 y 1993 en un rango estimado de entre el 35% y el 50%14. El gobierno la bautizó como «Período Especial en Tiempo de Paz» y aplicó racionamientos pensados para la guerra: 80 gramos de pan por persona al día, apagones de hasta 20 horas, autobuses parados por falta de piezas; en 1993 más de 50,000 cubanos sufrían neuropatía óptica por carencias vitamínicas13. El Congreso estadounidense lo resumió en 1992 al constatar que los cambios en la Unión Soviética y Europa del Este habían reducido drásticamente el apoyo exterior de Cuba y amenazaban sus suministros de alimentos y petróleo15.

Del goteo a la corriente: los balseros de 1989 a 1993

En los años ochenta las salidas ilegales por mar eran escasas. Según Holly Ackerman y Juan M. Clark, autores de un estudio de 1995 sobre los balseros, el número de los que llegaban dio tres saltos, en 1989, en 1991 y en 1994: decenas al año antes de 1989, cientos en 1989 y 1990, miles a partir de 199116. El CRS lo resume así: de unos cientos en 1989 a unos pocos miles en 199312. En 1993 llegaron a Estados Unidos 3,656 balseros, según Amnistía Internacional y la Colección de Patrimonio Cubano de la Universidad de Miami617.

Quienes se iban eran sobre todo hombres jóvenes, muchos casados y con familia en la isla. Entre 1991 y 1994 la travesía duraba de media casi cuatro días, con casos de uno a 34 días; hasta el verano de 1994 la mayoría salía en botes pequeños, a menudo con motor y con entre seis y veinte personas a bordo, y entre un 30% y un 40% se lanzaba en cámaras de neumático o balsas de bidones, sin ningún control del rumbo16. Fuentes cubanas y estadounidenses citadas por Ackerman y Clark hablaban de una mortalidad de hasta el 75%, aunque los autores advertían que sin los registros cubanos cualquier cifra es una estimación16.

Dos datos ayudan a entender la presión. Cuba relajó desde 1990 la edad mínima para pedir permiso de salida y en agosto de 1992 ya podía solicitarlo cualquier mayor de 20 años, pero Estados Unidos concedía pocas visas: según Amnistía Internacional, solo unas 2,700 en 1993-1994, frente a un tope que el acuerdo de 1984 fijaba en 20,000 y que en 1990 se elevó a 27,845; en agosto de 1994 había 19,700 solicitudes pendientes6. El gobierno cubano sostenía que Washington negaba visas mientras acogía a todo el que llegaba por mar, y que así alentaba las salidas ilegales616.

Hermanos al Rescate

El 15 de mayo de 1991 empezó a volar Hermanos al Rescate, una organización de pilotos voluntarios del exilio de Miami que sobrevolaba el estrecho en busca de balseros1617. Según la propia organización, nació tras la muerte por deshidratación de un balsero de quince años18. En los años siguientes llegó a tener 35 pilotos y 15 avionetas que hacían 32 salidas semanales de seis o siete horas; sus vuelos permitieron más de 4,200 rescates16. También dejaba agua y provisiones en los cayos de las Bahamas donde muchos balseros hacían escala1618.

La Ley para la Democracia Cubana de 1992

El 23 de octubre de 1992 entró en vigor la Ley para la Democracia Cubana (Cuban Democracy Act), título XVII de la Pub. L. 102-484, conocida popularmente como ley Torricelli1513. Entre sus conclusiones, el Congreso afirmaba que los cubanos demostraban su deseo de libertad arriesgando la vida en «hazardous flights for freedom», peligrosas huidas hacia la libertad, a Estados Unidos y otros países15. La ley prohibió conceder licencias para que las filiales extranjeras de empresas estadounidenses comerciaran con Cuba1913, impidió que los buques que comerciaran en puertos cubanos cargaran o descargaran mercancía en Estados Unidos durante los 180 días siguientes, salvo licencia, y ordenó limitar las remesas destinadas a pagar viajes de cubanos a Estados Unidos19.

El verano de 1994

En junio de 1994 la violencia en torno a las salidas creció: las autoridades cubanas mataron a tiros a un hombre que intentaba escapar, y entre el 13 de julio y el 8 de agosto al menos 37 personas que intentaban huir y dos funcionarios cubanos murieron en una serie de secuestros de embarcaciones, según la Oficina General de Contabilidad del gobierno estadounidense (GAO)20. El episodio más grave ocurrió el 13 de julio. El remolcador 13 de Marzo salió del puerto de La Habana de madrugada con 72 personas a bordo y, a unas siete millas de la costa, fue embestido y rociado con mangueras a presión por embarcaciones del Estado cubano hasta hundirse, según la denuncia examinada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). La CIDH declaró en 1996 al Estado cubano responsable de la muerte de 41 personas, diez de ellas menores, y de daños a los 31 supervivientes; Amnistía Internacional habló de al menos 35 desaparecidos en el mar2122. El gobierno cubano negó cualquier responsabilidad y atribuyó el hundimiento a un accidente provocado por los propios ocupantes22.

En los primeros seis meses de 1994 habían llegado 3,554 balseros, casi tantos como en todo el año anterior6. Tres semanas después del hundimiento del remolcador, el 5 de agosto, La Habana vivió la mayor protesta contra el gobierno desde 1959, y lo que siguió es la crisis de los balseros.

Notas y fuentes

  1. Departamento de Servicios Correccionales del Estado de Nueva York, División de Planificación, Investigación y Evaluación, «The Mariel Cuban Problem», abril de 1991 (NCJ 142919), p. 5. https://www.ojp.gov/pdffiles1/Digitization/142919NCJRS.pdf volver

  2. Departamento de Estado, Foreign Relations of the United States, 1977-1980, vol. XXIII, documento 118, «Summary of Conclusions of a Mini-Special Coordination Committee Meeting», 20 de agosto de 1980. https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1977-80v23/d118 volver

  3. Departamento de Justicia de Estados Unidos, Oficina del Procurador General, Garcia-Mir et al. v. Smith et al., n.º A-582, memorando de los demandados ante la Corte Suprema, término de octubre de 1984. https://www.justice.gov/d9/osg/briefs/1984/01/01/sg840055.txt volver volver volver volver

  4. Arnold I. Burns, fiscal general adjunto, declaración ante el Subcomité de Tribunales, Libertades Civiles y Administración de Justicia de la Cámara de Representantes sobre los cubanos del Mariel, 4 de febrero de 1988 (NCJ 109240), pp. 1-9 y 16. https://www.ojp.gov/pdffiles1/Digitization/109240NCJRS.pdf volver volver volver volver volver volver volver volver

  5. Larry Speakes, «Statement by Principal Deputy Press Secretary Speakes on an Agreement With Cuba Concerning Immigration and Refugee Matters», 14 de diciembre de 1984, Biblioteca Presidencial Ronald Reagan. https://www.reaganlibrary.gov/research/speeches/121484c volver volver volver

  6. Amnistía Internacional, «United States/Cuba: Cuban "Rafters", Pawns of Two Governments», AMR 51/86/94, octubre de 1994, pp. 1-2. https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/06/amr510861994en.pdf volver volver volver volver volver

  7. Ronald Reagan, entrada de su diario de la Casa Blanca del 20 de mayo de 1985, Ronald Reagan Presidential Foundation & Institute. https://reaganfoundation.org/ronald-reagan/white-house-diaries/diary-entry-05201985 volver

  8. Agencia de Estados Unidos para los Medios Globales (USAGM), «Martís' broadcasting to Cuba marks 35 years», 20 de mayo de 2020. https://www.usagm.gov/2020/05/20/martis-broadcasting-to-cuba-marks-35-years/ volver

  9. «Mariel "excludables" to be sent home», The Christian Science Monitor, 23 de noviembre de 1987. https://www.csmonitor.com/1987/1123/afill23a.html volver volver volver volver

  10. Ronald Reagan, «Proclamation 5517: Suspension of Cuban Immigration», 22 de agosto de 1986, Biblioteca Presidencial Ronald Reagan. https://www.reaganlibrary.gov/research/speeches/082286a volver

  11. Immigration Reform and Control Act of 1986, Pub. L. 99-603, sec. 202, 100 Stat. 3359, 3404-3405 (6 de noviembre de 1986). https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-100/pdf/STATUTE-100-Pg3359.pdf volver volver volver

  12. Ruth Ellen Wasem, «Cuban Migration to the United States: Policy and Trends», Congressional Research Service, R40566, 2 de junio de 2009, pp. 1 y 6. https://www.everycrsreport.com/reports/R40566.html volver volver volver

  13. The Cuba Platform, «The Special Period», consultado el 11 de noviembre de 2026. https://cubaplatform.org/special-period volver volver volver volver

  14. Mark P. Sullivan, «Cuba: Issues for the 111th Congress», Congressional Research Service, R40193, 13 de enero de 2010, sección «Economic Conditions». https://www.everycrsreport.com/files/20100113_R40193_3a7f6d861b415e292123710edac487f034f97445.html volver

  15. Cuban Democracy Act of 1992, Pub. L. 102-484, div. A, título XVII, sec. 1702, 106 Stat. 2575 (23 de octubre de 1992), codificada en 22 U.S.C. 6001. https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2020-title22/html/USCODE-2020-title22-chap69-sec6001.htm volver volver volver

  16. Holly Ackerman y Juan M. Clark, The Cuban Balseros: Voyage of Uncertainty, Miami, 1995, texto depositado en DukeSpace (Universidad de Duke). https://hdl.handle.net/10161/12962 volver volver volver volver volver volver volver

  17. Bibliotecas de la Universidad de Miami, Cuban Heritage Collection, «Crisis & Response: The Rafter Crisis of 1994 and the U.S. Response», exposición digital Between Despair and Hope: Cuban Rafters at the U.S. Naval Base Guantánamo Bay, 1994-1996, 2011. https://scholar.library.miami.edu/digital/exhibits/show/guantanamo/crisis volver volver

  18. Brothers to the Rescue (Hermanos al Rescate), «Background and Information», consultado el 11 de noviembre de 2026. http://www.hermanos.org/Background%20and%20Information.htm volver volver

  19. Cuban Democracy Act of 1992, Pub. L. 102-484, div. A, título XVII, sec. 1706, 106 Stat. 2578, codificada en 22 U.S.C. 6005. https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2020-title22/html/USCODE-2020-title22-chap69-sec6005.htm volver volver

  20. Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos (GAO), «Cuba: U.S. Response to the 1994 Cuban Migration Crisis», GAO/NSIAD-95-211, 18 de septiembre de 1995, p. 2. https://www.gao.gov/products/nsiad-95-211 volver

  21. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe n.º 47/96, caso 11.436, «Víctimas del remolcador "13 de Marzo" contra Cuba», 16 de octubre de 1996 (versión en inglés en la Biblioteca de Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota). http://hrlibrary.umn.edu/cases/1996/cuba47-96.htm volver

  22. Amnistía Internacional, «Cuba: The Sinking of the "13 de Marzo" Tugboat on 13 July 1994», AMR 25/13/97, julio de 1997. https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/06/amr250131997en.pdf volver volver