El nacimiento de la Ley de Ajuste Cubano

El 2 de noviembre de 1966, Lyndon B. Johnson firmó una ley de una sola página con un título descriptivo: «Ley para ajustar el estatus de los refugiados cubanos al de residentes permanentes legales de Estados Unidos, y para otros fines»¹. Ocho días después, la Casa Blanca calculaba que unas 123,000 personas podían solicitar la residencia de inmediato y que cada mes se sumarían unas 4,000 más mientras siguiera llegando gente a ese ritmo². La Public Law 89-732, conocida desde entonces como Ley de Ajuste Cubano (Cuban Adjustment Act), no nació como una gran declaración de principios, sino como el arreglo práctico de un problema concreto: cientos de miles de cubanos vivían en Estados Unidos sin poder hacerse residentes, salvo que salieran del país y volvieran a entrar.

El limbo del parole

Mientras hubo consulados de EE. UU. en Cuba, muchos cubanos emigraron con visa de inmigrante y llegaron como residentes. Esa vía se cerró el 3 de enero de 1961, cuando Washington rompió relaciones diplomáticas con La Habana. A partir de entonces, la mayoría entró por un mecanismo de dispensa de visas acordado entre el Departamento de Estado y el fiscal general, y quedó, en palabras del representante Michael A. Feighan, «en un estatus distinto al de residente permanente»³.

Los números de 1966 daban la medida del problema. Ante el Congreso, el subsecretario de Estado George Ball explicó que desde el 1 de enero de 1959 unos 75,000 cubanos habían sido admitidos como residentes permanentes con visa de inmigrante, mientras que al 30 de junio de 1966 había 115,101 cubanos en el país con parole y otros 47,080 con salida voluntaria (voluntary departure)⁴. El parole era una autorización discrecional del fiscal general para permanecer en el país sin visa de inmigrante⁵. Permitía quedarse, pero no era residencia permanente ni contaba como tiempo de residencia para naturalizarse⁴.

¿Por qué no podían hacerse residentes desde dentro? Por la sección 245 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA), que regula el ajuste de estatus. Desde una reforma de 1958, esa sección excluía a los nacidos en países contiguos a EE. UU. y en las «islas adyacentes»⁴, una categoría legal que incluye expresamente a Cuba⁶. La ley de inmigración de 1965, vigente desde el 1 de diciembre de ese año, amplió la exclusión a todos los nativos del hemisferio occidental, y además aplazó al menos hasta el 1 de julio de 1968 la entrada en vigor de un tope numérico para la inmigración de ese hemisferio⁴.

Quedaba una sola salida legal: viajar a un consulado de EE. UU. en otro país, casi siempre en Canadá o México, pedir allí la visa de inmigrante y volver a entrar. Feighan advirtió que el trámite cargaba en exceso a los consulados de los países vecinos, «en particular en Canadỳ. Ball lo explicó con más crudeza: «Esto no es posible para algunos solicitantes, porque su empleo no les permite dejarlo o porque sencillamente no tienen el dinero para hacer el viaje»⁴. Un refugiado que llegaba sin nada, añadió, tendría que abandonar el trabajo con el que mantenía a su familia, pagar el viaje y sostenerse fuera del país durante un plazo incierto por la congestión de los consulados de la frontera⁴.

El senador Philip A. Hart, de Míchigan, resumió el absurdo durante el debate del Senado:

«It seems almost unbelievable that the only way in which a Cuban professional person, caught in this web, can obtain permanent resident status, is to pack himself and his family over the border to neighboring Canada where he may be processed for a visa granting him permission to return to the country which he just left.» Senador Philip A. Hart, 6 de octubre de 1966⁵

(«Parece casi increíble que la única forma en que un profesional cubano atrapado en esta red puede obtener la residencia permanente sea cargar con su familia hasta el vecino Canadá, donde pueden tramitarle una visa que le permita volver al país del que acaba de salir».)

La falta de residencia tenía costos concretos. El representante William F. Ryan, de Nueva York, contó en el pleno que entre los refugiados había al menos 1,700 médicos, que 41 estados exigían ser ciudadano o residente permanente para obtener la licencia y que solo unos 700 la habían conseguido. Lo mismo, dijo, les ocurría a arquitectos, dentistas, abogados, enfermeras y maestros³. El Departamento de Justicia añadía que la residencia permanente les permitiría trabajar en su profesión y reasentarse fuera de Florida, y que reduciría el gasto federal en refugiados⁴.

Los proyectos

La idea no era nueva. El senador Hart había presentado en el Senado el primer proyecto de ajuste para los cubanos en febrero de 1962, según recordó en 1966 el senador Edward M. Kennedy, presidente del subcomité de refugiados del Senado⁵. En 1965, el senador Jacob K. Javits logró que el Senado incluyera una enmienda similar en la reforma general de inmigración, pero se perdió en la comisión de conferencia con la Cámara⁵. El Comité Judicial de la Cámara consideró entonces que era prematuro: no se sabía cómo funcionaría el acuerdo de salida con Cuba y se temían implicaciones diplomáticas, de modo que decidió esperar a que el Departamento de Estado declarara que la ley respondería a razones «puramente humanitarias y prácticas» y que no reflejaría «ningún cambio en la actitud del gobierno de EE. UU. respecto al actual régimen de Cuba»³.

El 1 de septiembre de 1965, una semana después de que la Cámara aprobara su versión de la reforma migratoria, Ryan presentó el H.R. 10808 para ajustar el estatus de los refugiados cubanos. El 23 de mayo de 1966, Jacob H. Gilbert, también de Nueva York y miembro del subcomité de inmigración, presentó el H.R. 15183, un proyecto muy parecido que fue el que prosperó³.

El Subcomité n.º 1 del Comité Judicial de la Cámara, presidido por Feighan, celebró audiencias el 10, el 11 y el 17 de agosto de 1966 sobre el H.R. 15183 y otros cuatro proyectos relacionados⁴. Declararon el subsecretario de Estado George Ball, el fiscal general Nicholas Katzenbach y la comisionada de Bienestar del Departamento de Salud, Educación y Bienestar (HEW), Ellen Winston, entre otros^{4 7}. En el Senado, el subcomité de inmigración escuchó el 16 de agosto al secretario adjunto de Estado para Asuntos Latinoamericanos, Lincoln Gordon, y al vicefiscal general Ramsey Clark sobre el S. 1241 y el S. 3712⁷.

El Departamento de Justicia apoyó expresamente el H.R. 15183 y se opuso, en cambio, a los proyectos que abrían el ajuste de estatus, en todo o en parte, a los nativos de los demás países del hemisferio occidental. Su argumento era que la falta de residencia de los cubanos no se debía a una norma dirigida contra ellos, sino a «la imposibilidad física de obtener una visa de un funcionario consular en Cuba»⁴. El Comité Judicial de la Cámara presentó su informe, el House Report n.º 1978, el 1 de septiembre de 1966; el del Senado, el Senate Report n.º 1675 sobre el S. 3712, el 4 de octubre⁷.

La votación en la Cámara

El 19 de septiembre de 1966, Feighan pidió a la Cámara que suspendiera las reglas y aprobara el H.R. 15183, un procedimiento que limita el debate y exige una mayoría de dos tercios. La versión de la Cámara era más sencilla que la ley final: permitía ajustar a cualquier nativo o ciudadano de Cuba admitido o con parole después del 1 de enero de 1959, sin plazo mínimo de estancia, y fechaba la residencia el día en que se aprobaba la solicitud³.

Hubo dudas sobre seguridad. El representante Haley, de Florida, preguntó qué control había sobre los botes que llegaban de noche a las ensenadas de la Florida. Feighan respondió que los refugiados se cotejaban con el llamado «índice del Caribe», que reunía la información de los servicios de inteligencia, y que quienes llegaban en bote solían entregarse a las autoridades porque necesitaban ayuda; Haley replicó que el presidente del subcomité era «un poco optimista»³.

Cuando el presidente de la Cámara anunció que dos tercios habían votado a favor, el representante Clark MacGregor, de Minnesota, objetó por falta de quórum y forzó una votación nominal. El resultado fue de 300 votos a favor y 25 en contra; 107 representantes no votaron (votación n.º 288)³.

El Senado y la conferencia

El 6 de octubre de 1966, el Senado debatió el S. 3712, que el Comité Judicial había reescrito por completo. Su versión añadía dos condiciones y una novedad: exigía que el refugiado llevara al menos dos años en EE. UU., fechaba la residencia el día de su última llegada al país y extendía el beneficio a los dominicanos desplazados por la guerra civil entre el 24 de abril de 1965 y el 2 de junio de 1966. Incorporaba además el contenido del H.R. 12596, ya aprobado por la Cámara, para salvar las solicitudes de ajuste de personas del hemisferio occidental pendientes al 1 de diciembre de 1965⁵.

Kennedy recordó que el puente aéreo había traído desde el 1 de diciembre de 1965 a más de 36,500 cubanos y que el programa de refugiados costaría ese año fiscal casi 51 millones de dólares⁵. El senador Sam J. Ervin, de Carolina del Norte, que se definió como «firme partidario de la inmigración restringida», apoyó el proyecto porque los refugiados no tenían perspectiva de volver a su país y la situación era, citando a Grover Cleveland, «una condición y no una teoría»⁵. Aprobado el S. 3712, el líder de la mayoría, Mike Mansfield, pidió que el Senado tomara el H.R. 15183, le sustituyera el texto por el del S. 3712 y lo aprobara. Así se hizo, sin votación nominal⁵.

La Cámara rechazó las enmiendas del Senado el 7 de octubre y pidió una comisión de conferencia; el Senado insistió el 13 de octubre⁷. Los negociadores fueron, por la Cámara, Emanuel Celler, Feighan, Gilbert, William M. McCulloch y Arch A. Moore Jr., y por el Senado, John L. McClellan, Ervin, Kennedy, Everett M. Dirksen y Hiram L. Fong⁸.

El informe de conferencia (House Report n.º 2334) adoptó «sustancialmente» el texto del Senado, con cambios. Se eliminó a los dominicanos. Se mantuvo la exigencia de la Cámara de haber llegado después del 1 de enero de 1959 y la del Senado de dos años de presencia física. Y en el punto más discutido, la fecha de la residencia, se pactó una fórmula intermedia: 30 meses antes de la solicitud o la fecha de la última llegada, la que fuera posterior⁸. Gilbert explicó en el pleno que la mayoría de los refugiados llevaba años en el país y que a los negociadores les pareció justo darles «algún estatus retroactivo como residentes permanentes, pero sin llegar a hacerlos automáticamente elegibles para solicitar la naturalización»⁸.

No todos estaban entusiasmados. Moore, de Virginia Occidental, pidió aprobar el informe «con cierta reticencia»: temía que se leyera como una aceptación del gobierno de Castro y se quejó de que el Ejecutivo no había logrado la liberación de los más de 800 ciudadanos estadounidenses que, según él, seguían en Cuba⁸. El Senado aprobó el informe de conferencia el 20 de octubre y la Cámara el 21, con lo que el proyecto quedó listo para la firma presidencial⁷.

La firma

Johnson firmó el 2 de noviembre de 1966. La ley quedó registrada como Public Law 89-732 y publicada en el volumen 80 de los Statutes at Large, página 1161¹. El 10 de noviembre, desde San Antonio, el presidente volvió sobre ella en una declaración: «El 2 de noviembre firmé la ley que autoriza el ajuste del estatus de los refugiados cubanos. Esto significa que los refugiados que llevan 2 años o más en este país pueden convertirse en residentes permanentes». En la misma declaración ordenó al fiscal general no cobrarles la tasa de 25 dólares del trámite, porque Cuba les exigía entregar sus bienes antes de salir, y destacó que la residencia les permitiría pedir licencias profesionales e iniciar el camino a la ciudadanía².

Qué decía la ley

El texto original tenía cuatro secciones. La primera es la que dio nombre a la ley. Empieza con «notwithstanding the provisions of section 245(c)», es decir, a pesar de la prohibición de ajustar a los nativos del hemisferio occidental, y permite al fiscal general, «a su discreción y conforme a los reglamentos que dicte», ajustar a residente permanente a «cualquier extranjero que sea nativo o ciudadano de Cuba»¹ y que reúna estas condiciones:

1. haber sido «inspected and admitted or paroled» (inspeccionado y admitido, o con parole) en EE. UU. después del 1 de enero de 1959;
2. haber estado «físicamente presente en Estados Unidos durante al menos dos años»;
3. solicitar el ajuste, y
4. reunir los requisitos para recibir una visa de inmigrante y ser admisible como residente permanente.

Al aprobar la solicitud, el fiscal general debía crear el registro de admisión como residente «as of a date thirty months prior to the filing of such an application or the date of his last arrival into the United States, whichever date is later»: con fecha de 30 meses antes de la solicitud o de la última llegada, la que fuera posterior. La ley se aplicaba también al cónyuge y a los hijos que vivieran con el beneficiario, «sin importar su ciudadanía ni su lugar de nacimiento»¹.

La sección 2 permitía a los cubanos que ya se habían hecho residentes por la vía de los consulados extranjeros adelantar la fecha de su residencia a la de su llegada original, con un límite de 30 meses antes de la promulgación de la ley. La sección 3 era la cláusula de salvaguarda del H.R. 12596 para las solicitudes de ajuste del hemisferio occidental presentadas antes del 1 de diciembre de 1965, y la sección 4 remitía a las definiciones de la INA y preservaba las facultades del fiscal general¹. El texto completo, con sus reformas, está en Texto de la ley.

Los primeros años

El Servicio de Inmigración y Naturalización (INS) atendía las solicitudes en un Centro de Ajuste Cubano en Miami⁹. Al cierre del año fiscal 1967, el 30 de junio, había recibido 41,052 solicitudes y 25,752 cubanos ya eran residentes permanentes; otros 1,562 que ya eran residentes habían adelantado la fecha de su residencia gracias a la sección 2, y 1,882 personas de otros países del hemisferio se beneficiaron de la sección 3⁹.

El año siguiente fue el de la avalancha. En el año fiscal 1968 se duplicaron las solicitudes y se resolvieron 95,679 casos, en parte porque muchos cubanos corrieron a presentar su solicitud en mayo y junio de 1968 para evitar el tope de 120,000 visas anuales del hemisferio occidental, que entraba en vigor el 1 de julio¹⁰. El INS lo resumió en su informe del año siguiente: la mayoría de los ajustes se concentró en el año fiscal 1968, cuando más de 90,000 cubanos obtuvieron la residencia antes de que entrara en vigor el tope¹¹. Desde el 1 de julio de 1968, los cubanos que se ajustaban competían por esos números con el resto del hemisferio, y su residencia no se registraba hasta que hubiera una visa disponible; en junio de 1970 se estaban asignando números a quienes tenían fecha de prioridad anterior al 22 de abril de 1969¹².

Fuente: INS, 1970 Annual Report, tabla 4¹².

Del 2 de noviembre de 1966 al 30 de junio de 1970, el INS recibió 170,678 solicitudes de ajuste de refugiados cubanos, aprobó 140,582 y denegó 1,763¹². A mediados de 1972 la cifra acumulada de ajustes llegaba a 174,819¹³.

Ese tope duró hasta la reforma migratoria de 1976 (Public Law 94-571), cuya sección 8 dispuso que los ajustes de los cubanos que estuvieran en el país cuando la reforma entrara en vigor, el 1 de enero de 1977, no restaran visados de ninguna categoría; la Ley de Refugiados de 1980 redujo después de dos años a uno el tiempo de presencia física exigido¹⁴. En el año fiscal 1977, el de la entrada en vigor de la reforma, se aprobaron 71,440 ajustes de cubanos, frente a 27,891 en 1978¹⁵. Esas reformas se cuentan en Reformas y leyes relacionadas.

Mientras tanto, el puente aéreo seguía trayendo refugiados desde Varadero, como se cuenta en Camarioca y los Vuelos de la Libertad. Quienes llegaban por esa vía entraban con parole¹³ y, cumplidos dos años en el país, podían acogerse a la nueva ley.

Notas y fuentes

1. An Act to adjust the status of Cuban refugees to that of lawful permanent residents of the United States, and for other purposes, Public Law 89-732 (H.R. 15183), 2 de noviembre de 1966, 80 Stat. 1161. Traducción propia de las citas. https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-80/pdf/STATUTE-80-Pg1161.pdf volver volver volver volver volver

2. Lyndon B. Johnson, «Statement by the President Upon Directing the Waiver of Permanent Resident Application Fees for Cuban Refugees», 10 de noviembre de 1966, The American Presidency Project (UCSB). Traducción propia. https://www.presidency.ucsb.edu/node/238423 volver volver

3. Congressional Record, vol. 112, parte 17, 19 de septiembre de 1966, pp. 22913-22922 (debate y votación del H.R. 15183; intervenciones de Michael A. Feighan, William F. Ryan, Jacob H. Gilbert y el representante Haley, de Florida, entre otros). https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-CRECB-1966-pt17/pdf/GPO-CRECB-1966-pt17-5-1.pdf volver volver volver volver volver volver volver volver

4. Cámara de Representantes de EE. UU., Comité Judicial, Subcomité n.º 1, Adjustment of Status for Cuban Refugees: Hearings on H.R. 15182, H.R. 15183, H.R. 16908, H.R. 10808 and H.R. 13393, 89.º Congreso, 2.ª sesión, 10, 11 y 17 de agosto de 1966, Serial n.º 20, pp. 5, 7-10 y 17 (declaración de George W. Ball e informe del Departamento de Justicia). https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-89hhrg67905/pdf/CHRG-89hhrg67905.pdf volver volver volver volver volver volver volver volver volver volver

5. Congressional Record, vol. 112, parte 19, 6 de octubre de 1966, pp. 25466-25468 (debate del S. 3712 y aprobación del H.R. 15183 en el Senado; intervenciones de Edward M. Kennedy, Philip A. Hart, Jacob K. Javits, Sam J. Ervin y Mike Mansfield). https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-CRECB-1966-pt19/pdf/GPO-CRECB-1966-pt19-2-1.pdf volver volver volver volver volver volver volver volver

6. 8 U.S.C. § 1101(b)(5), definición de «adjacent islands», Legal Information Institute, Cornell Law School. https://www.law.cornell.edu/uscode/text/8/1101 volver

7. Congressional Record, vol. 112, parte 23, Daily Digest de 1966, entradas del 10, 11, 16 y 17 de agosto, 1 y 19 de septiembre y 4, 6, 7, 13, 19, 20 y 21 de octubre de 1966, y cuadro de historia de los proyectos aprobados (H.R. 15183). https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-CRECB-1966-pt23/pdf/GPO-CRECB-1966-pt23-1-13.pdf volver volver volver volver volver

8. Congressional Record, vol. 112, parte 21, 21 de octubre de 1966, pp. 28605-28609 (informe de conferencia H. Rept. n.º 2334, declaración de los negociadores de la Cámara e intervenciones de Gilbert, Moore y Feighan). https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-CRECB-1966-pt21/pdf/GPO-CRECB-1966-pt21-2-2.pdf volver volver volver volver

9. Departamento de Justicia de EE. UU., Immigration and Naturalization Service, Annual Report of the Immigration and Naturalization Service, año fiscal 1967, sección «Cuban Refugees». Copia digitalizada por la USCIS History Library, alojada en honorfirst.com (sitio de terceros). https://www.honorfirst.com/uploads/4/7/0/8/47087249/1967_ins_annual_report.pdf volver volver

10. Immigration and Naturalization Service, Annual Report, año fiscal 1968, sección «Cuban Adjustment». Copia digitalizada por la USCIS History Library, alojada en honorfirst.com (sitio de terceros). https://www.honorfirst.com/uploads/4/7/0/8/47087249/1968_ins_annual_report.pdf volver

11. Immigration and Naturalization Service, Annual Report, año fiscal 1969, secciones «Cuban Refugees» y «Cuban Adjustments». Copia digitalizada por la USCIS History Library, alojada en honorfirst.com (sitio de terceros). https://www.honorfirst.com/uploads/4/7/0/8/47087249/1969_ins_annual_report.pdf volver

12. Immigration and Naturalization Service, 1970 Annual Report, sección «Cuban Adjustments» y tabla 4. Copia digitalizada por la USCIS History Library, alojada en honorfirst.com (sitio de terceros). https://www.honorfirst.com/uploads/4/7/0/8/47087249/1970_ins_annual_report.pdf volver volver volver

13. Immigration and Naturalization Service, Annual Report, año fiscal 1972, sección «Cuban Refugees». Copia digitalizada por la USCIS History Library, alojada en honorfirst.com (sitio de terceros). https://www.honorfirst.com/uploads/4/7/0/8/47087249/1972_ins_annual_report.pdf volver volver

14. Public Law 94-571, 20 de octubre de 1976, secciones 8 y 10, 90 Stat. 2703, 2706-2707, https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-90/pdf/STATUTE-90-Pg2703.pdf; Public Law 96-212 (Refugee Act of 1980), sección 203(i), 94 Stat. 102, 108, https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-94/pdf/STATUTE-94-Pg102.pdf; y Congressional Research Service, Cuban Migration to the United States: Policy and Trends, informe R40566, 2 de junio de 2009, p. 2, nota 6. https://www.everycrsreport.com/files/20090602_R40566_5c818df5cf6f61aac828f7e487dfe38f29f6dce4.pdf volver

15. Immigration and Naturalization Service, Annual Report, año fiscal 1978, sección «Cuban Adjustments» (con la fecha de entrada en vigor de las reformas de 1976). Copia digitalizada por la USCIS History Library, alojada en honorfirst.com (sitio de terceros). https://www.honorfirst.com/uploads/4/7/0/8/47087249/1978_ins_annual_report.pdf volver